468 - Dossier - Cuando más es menos: las limitaciones del impacto de la inversión extranjera en América Latina - Kevin Gallagher y Andrés López

* del Programa de las Américas, una polémica
interpretación de la relación entre los
mundos económicos, parte de la intención de
aportar materiales adecuados para la discusión,
red.

De acuerdo con un informe del Grupo de Trabajo sobre Desarrollo y Medio Ambiente en las Américas, una evaluación exhaustiva del impacto de la liberalización de los regímenes que regulan la inversión extranjera y otras reformas relativas en América Latina demuestra que, con algunas excepciones, la inversión extranjera directa (IED) ha resultado francamente insuficiente para estimular un crecimiento económico con bases amplias y firmes y para lograr mayores niveles de protección ecológica en la región. El informe recomienda que se implementen políticas nacionales y regionales destinadas a mejorar las capacidades de las empresas nacionales y a equilibrar los costos y beneficios que se derivan de los flujos de IED en la región. También recomienda prestar mucha más atención a asegurar que las estrategias nacionales de desarrollo no se vean amenazadas por las reglas que regulan los flujos de inversión extranjera.
El informe, titulado "Globalización, Inversión Extranjera, y Desarrollo Sustentable: Lecciones de las Américas," es producto de una serie de estudios llevados a cabo por economistas especializados en desarrollo y en medio ambiente provenientes de Estados Unidos, México, Brasil, Argentina, Chile y Costa Rica. Con base en estudios detallados de distintos países (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, México, Uruguay y Venezuela), el Grupo de Trabajo examinó cómo la inversión extranjera directa afectó el crecimiento económico, la política ambiental y la economía política de los países de la región.
A principios de la década de 1990, los países latinoamericanos comenzaron a liberalizar los regímenes de regulación de la inversión extranjera. Ya sea de manera unilateral o a través de acuerdos regionales de comercio e inversión, las reformas típicamente involucraban la eliminación de requerimientos para su desempeño (como por ejemplo, la obligación de que las firmas extranjeras compraran cierta cantidad de insumos en el mercado local o exportaran un determinado porcentaje de su producción), y limitaban la capacidad de los países de requerir asociaciones entre empresas extranjeras y nacionales o la instalación de plantas de investigación o desarrollo, entre otras cosas. Más aún, estas reformas alteraron la naturaleza misma de los mecanismos para la solución de controversias en cuanto de la inversión extranjera. Mientras que la solución de controversias en los acuerdos comerciales se apoyaba tradicionalmente en el mecanismo de que los estados deben solucionar sus disputas entre sí, los nuevos acuerdos comerciales y de inversión estipulan regímenes de solución de controversias del tipo "inversor-estado", en donde las empresas extranjeras pueden demandar directamente a un gobierno nacional o local sin la aprobación del gobierno del país al que pertenecen.
Estas políticas han sido promovidas por Estados Unidos, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y muchos gobiernos latinoamericanos las han aplicado con entusiasmo. Se materializaron en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) de 1994 entre Estados Unidos, Canadá y México, y se transformaron en el modelo para acuerdos bilaterales y regionales posteriores, entre ellos los acuerdos entre Estados Unidos y Chile, entre Estados Unidos, la República Dominicana y Centroamérica, el acuerdo entre Estados Unidos y Perú, y un sinnúmero de acuerdos bilaterales de inversión. Por supuesto, la liberalización de los regímenes de inversión extranjera no ha sido un fenómeno aislado sino que formó parte del esfuerzo reformista más amplio conocido como el "Consenso de Washington." El conjunto de reformas consistía en un paquete de políticas económicas destinadas a promover el desarrollo a través de la apertura de las economías a las fuerzas del mercado. Como parte de este proceso y en los últimos 20 años, los gobiernos de América Latina redujeron sus aranceles y subsidios, eliminaron las barreras a la inversión extranjera, restauraron la disciplina fiscal y disminuyeron el gasto público y, en general, redujeron el papel que desempeñaba el estado en todos los aspectos de la economía.
La promesa era que, aplicando estas políticas, la IED por parte de empresas trasnacionales (ETNs) fluiría y sería una fuente de crecimiento económico en los países que la recibieran. Además de aumentar la productividad y el empleo, la esperanza era que la IED atraería transferencias masivas de conocimientos que estructurarían las habilidades y capacidades tecnológicas de las empresas locales, promoviendo así un crecimiento generalizado de la economía. También se esperaba que las ETNs trajeran consigo una profusión de tecnologías ecológicas que mitigarían los impactos ecológicos locales de la transformación industrial.
Recientemente estas políticas y acuerdos han despertado preocupación, en parte por lo decepcionante de los resultados observados. Por ejemplo, el crecimiento económico per cápita en la región fue menor en el período de las reformas (menos del 2% desde 1990) que en las últimas décadas del período de sustitución de importaciones. Una de las principales conclusiones de este informe es que estos bajos niveles de crecimiento económico resultan en parte del hecho de que la IED fracasó en lograr mayor inversión total en América Latina.
Los resultados más importantes del informe son, en síntesis, los siguientes:
La IED se concentró en un puñado de países de la región. En efecto, Brasil, México, Argentina, Chile y Venezuela recibieron más del 80% de la IED en la región.
Las grandes empresas extranjeras en México y el Caribe se concentraron en funcionar como plataformas de exportación a EEUU, mientras que las localizadas en América del Sur tendieron a servir a los mercados internos de la región.
La IED fue atraída por los determinantes tradicionales de la inversión, no necesariamente porque un país hubiese celebrado un acuerdo regional o bilateral de inversión, o bien por su capacidad de facilitar a las empresas extranjeras un "paraíso" donde derramar su contaminación.
Al materializarse la IED, las empresas extranjeras en general tuvieron mayores niveles de productividad y pagaron salarios más elevados, tendiendo también a aumentar el comercio exterior en la región. Sin embargo,
La IED fue insuficiente para generar transferencias de tecnología ni vínculos con la tecnología local que ayudara a los países a desarrollarse, y en muchos casos de plano eliminó a las empresas locales con las que estaban compitiendo, desplazando así a la inversión nacional.
El desempeño ecológico de las compañías extranjeras fue disparejo: en ocasiones resultó superior al de las empresas nacionales, y en otras resultó ser igual o peor que el de éstas.
En sus estudios, el Grupo de Trabajo también documentó y analizó la experiencia de la IED por sectores y países específicos:
En Brasil, Argentina y México (los tres países receptores de la mayor parte de la IED en la región) y en Costa Rica, se encontró que:
Las compañías extranjeras tienen niveles de productividad y salarios más altos que las compañías nacionales,
Sin embargo, los mecanismos de vinculación con las firmas nacionales y con la economía local son débiles, especialmente en México y en Costa Rica,
Si bien las empresas extranjeras pueden haber importado las tecnologías generadas en su empresa matriz, no contribuyeron a aumentar la inversión en investigación y desarrollo de las economías locales.
En Brasil, México, Chile y Argentina:
Prácticamente todas las compañías extranjeras transfirieron sistemas de administración ambiental a los países receptores. Sin embargo:
No se tiene la seguridad de que estas compañías, en la práctica, estuvieran cumpliendo con las normas ecológicas locales. En Brasil existen pocos indicios de que las compañías extranjeras cumplieran con dichas normas en mayor medida que las empresas nacionales
Hay pocos indicios de que las empresas extranjeras estén teniendo efectos positivos sobre las cadenas productivas nacionales en términos ecológicos (considerando sobre todo que muchos de los eslabones nacionales de las cadenas productivas desaparecieron como resultado de la IED), y
En algunos casos, como el del sector forestal en Chile, las compañías extranjeras que exportan con una certificación de "prácticas comerciales justas"("fair trade") estaban efectivamente "elevando" los estándares ambientales.
En otros, como el del sector de productos electrónico en México, las exportaciones de compañías extranjeras no intentan alcanzar los altos niveles de calidad existentes en Europa, ya que su mayor mercado de exportación, Estados Unidos, no exige esos niveles.
En Venezuela, Bolivia, Ecuador y Uruguay
Un acuerdo bilateral de inversiones de Uruguay restringió el conjunto de políticas disponibles para solucionar un conflicto que involucraba una inversión extranjera y posibles problemas de contaminación trasnacional con Argentina;
Al mismo tiempo, sin embargo, acuerdos bilaterales de inversión propuestos para Bolivia, Ecuador y Venezuela fueron rechazados por los gobiernos que pudieron renegociar los términos de sus contratos con empresas extranjeras del sector de hidrocarburos.
Nuevas rutas para la IED y hacia el desarrollo sustentable
En coincidencia con la literatura más amplia en la materia, el Grupo de Trabajo encontró que la inversión que llegó a Latinoamérica como resultado de la liberalización de los regímenes de inversión extranjera ha producido, en el mejor de los casos, un éxito limitado.
Por tanto no es sorprendente constatar que prácticamente todos los nuevos gobiernos electos en América Latina están reconsiderando el papel que la IED debe desempeñar en sus economías. Mientras algunos países apenas comienzan a debatir el tema, otros han ido mucho más lejos y han nacionalizado empresas extranjeras. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos están buscando una política más equilibrada. Conclusión inevitable de este informe es la necesidad de nuevas políticas. Con base en las investigaciones anteriormente descritas, creemos poder derivar tres lecciones como principios para poner en práctica políticas en este ámbito:
La IED no es un fin, sino un medio para alcanzar un desarrollo sustentable. Solamente atraer la IED no basta para generar un crecimiento económico sustentable conservando al mismo tiempo el medio ambiente. El informe demuestra que incluso en los países que recibieron el grueso de la inversión en la región (Brasil, México y Argentina), la IED no generó el derrame de beneficios ni el crecimiento económico sustentable que se esperaban. La IED, entonces, debe ser concebida como parte integral de una estrategia de desarrollo destinada a mejorar los estándares de vida de la población de un país causando el mínimo daño posible al ambiente.
Las políticas de IED deben aplicarse emparejadas con importantes políticas nacionales dirigidas a aumentar la capacidad de las compañías nacionales y proporcionar niveles elevados de protección ecológica. Hay numerosas políticas específicas para cada país que se están aplicando o sobre las que se debate en cuanto a maneras en que naciones de Latinoamérica o el Caribe pueden superar fallas del mercado, problemas de acceso a créditos y desafíos de competitividad que enfrentan las empresas nacionales. En este sentido el aprendizaje de la experiencia asiática puede ser muy útil, ya que muchos países de aquella región pusieron en práctica políticas industriales concentradas en vincular a las compañías nacionales con las extranjeras, a fin de que las compañías nacionales adquirieran competitividad a nivel internacional.
Los tratados internacionales, sea a través de la OMC o a nivel de acuerdos regionales o bilaterales de comercio e inversiones, deben dejar a los países en desarrollo el "espacio de políticas" para seguir las políticas internas necesarias para fomentar el desarrollo sustentable mediante la IED. El régimen emergente de normas de inversión internacionales restringe la capacidad de los países en desarrollo para implementar algunos de los instrumentos políticos que han servido para aprovechar al máximo la aportación de la IED al desarrollo en Asia y otros lugares del mundo. Cuando actúan en conjunto bajo los auspicios de la OMC, los países en desarrollo han logrado bloquear, en gran medida, propuestas que constreñirían todavía más este "espacio de creación de políticas". Sin embargo, la desaceleración de las negociaciones para el comercio global ha conducido a una proliferación de acuerdos comerciales y/o de inversión regionales o bilaterales entre países desarrollados y países en desarrollo, donde estos últimos tienen una capacidad de negociación mucho menor y terminan aceptando un menor "espacio de creación y aplicación de políticas", a cambio del acceso a mercados importantes. Los estudios que constituyen este informe hacen énfasis en los costos económicos, sociales y ambientales de este modelo. Esperamos que también revelen algunas de las formas en las que las políticas nacionales y los acuerdos internacionales pueden transformarse a fin de alcanzar de mejor manera los objetivos más amplios del desarrollo.
Kevin Gallagher es Profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de Boston, y investigador del Instituto del Desarrollo Global y Medio Ambiente de la Universidad Tufts.
Andrés López es Director del Centro de Investigaciones para la Transformación y professor de Economía en la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Contribuyen al Programa de las Américas.